domingo, 4 de marzo de 2012

Transparencia y rendición de cuentas México: ¿Estado corrupto? (I) - Arturo González de Aragón

Transparencia y rendición de cuentas México: ¿Estado corrupto? (I)

Arturo González Aragón, auditor superior de la Federación de 2002 a 2009. Foto: Germán Canseco
Arturo González Aragón, auditor superior de la Federación de 2002 a 2009.
Foto: Germán Canseco

A partir de los resultados del Índice Nacional de Corrupción de 2010 elaborado por Transparencia Mexicana, Arturo González de Aragón elabora un crudo análisis de la realidad mexicana. En este ensayo exclusivo para Proceso (cuya segunda parte se publicará la próxima semana) el extitular de la Auditoría Superior de la Federación desmenuza los alarmantes factores que están condenando a la sociedad mexicana –sumida en un mar de opacidad gubernamental, de impunidad y de costosa deshonestidad de funcionarios públicos– al atraso permanente.

MÉXICO, D.F. (Proceso).- Uno de los males fundamentales que aquejan al país es la convivencia cotidiana de nuestra sociedad con manifestaciones de corrupción de todo tipo y magnitud. Cuando intentamos un análisis de este fenómeno enfrentamos serias dificultades para su medición, impacto y secuelas en nuestra vida y patrimonio.

La corrupción florece en medio de la opacidad y procura no dejar rastros. No obstante es preciso medirla para poder evaluarla, enfrentarla y mejorar la actitud social frente a este enorme cáncer que corroe a la sociedad.

Transparencia Mexicana, capítulo nacional de Trasparencia Internacional, ha llevado a cabo la primera serie de análisis a través de la construcción del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno en 2001, 2003, 2005, 2007 y 2010.

En este último año el índice se hizo a partir de encuestas realizadas en 15 mil 326 hogares en los 32 estados de la República e incluyó la evaluación de 35 servicios públicos básicos, registrando la frecuencia con la que ocurren los actos de corrupción en los tres niveles de gobierno, con los resultados siguientes:

1. Se registraron más de 200 millones de actos de corrupción en el uso de 35 servicios públicos básicos (197 millones en 2007 y 115 millones en 2005);

2. En promedio las “mordidas” costaron casi 165 pesos a cada hogar mexicano (138 pesos en 2007 y 180 en 2005);

3. Se pagaron más de 32 mil millones de pesos (mmdp) en sobornos por el uso de los 35 servicios públicos seleccionados (27 mmdp en 2007 y 19 mmdp en 2005);

4. Los hogares que reportan el pago de “mordidas” destinan 11% de su ingreso a este rubro (8% en 2005). En los hogares con ingresos de un salario mínimo, llega a representar hasta 33% de su ingreso (24% en 2005);

5. Los trámites que mayor incremento registraron en corrupción fueron los sobornos para vender o trabajar en la vía pública, evitar que un agente de tránsito se lleve un vehículo al corralón o que ponga una multa, recuperar un auto robado, evitar ser detenido en el ministerio público e introducir objetos prohibidos en alguna aduana, retén, garita o puesto fronterizo.

En los resultados de la encuesta de 2010 se observa que los estados en los que se percibe menos corrupción son Baja California Sur, Durango y Nayarit, en tanto que los que reflejan mayor percepción de este fenómeno son Guerrero, el Estado de México y el Distrito Federal, siendo este último el peor calificado.

Peor cada año

Por cierto, en el Índice de Percepción de la Corrupción 2010 que publica Trasparencia Internacional, México aparece con una calificación de tres puntos sobre 10 (3.1 en 2010); ocupa el lugar 100 entre 182 países (98 entre 178 en 2010). Según este indicador, el país es cada vez más corrupto.

En su reciente visita a México, Tenzin Gyatso, el Dalai Lama, afirmaba que la corrupción es el cáncer del mundo. La gente corrupta no tiene principios morales ni autodisciplina y muestra actitudes egocéntricas. La brecha entre pobres y ricos genera frustración. La frustración se convierte en enojo y el enojo en odio, que a su vez genera violencia, la que sólo se puede combatir con valores éticos, necesarios para alcanzar la felicidad y la paz interiores.

De acuerdo con el diccionario, “transparencia” es todo aquello que tiene la condición de transparente y significa en la administración pública la perfecta accesibilidad de la información en las áreas que competen a la opinión pública.
La Government Accountability Office (GAO) de Estados Unidos, fundada en 1921, explica que el término “accountability” en la administración pública puede entenderse como “ser transparente y responsable de sus actos”, lo que significa “rendición de cuentas” ante la ciudadanía y el Congreso. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) en México es el órgano equivalente a la GAO.

A instancias del denominado Grupo Oaxaca –formado por académicos, analistas, investigadores y personas preocupadas por la falta de información de las acciones públicas– se generó la necesidad de contar con un gobierno transparente que informara a la sociedad de sus actividades y de los costos de su actuación.

Con el apoyo del gobierno y del Poder Legislativo se aprobó el 11 de junio de 2002 la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, cuyo supremo postulado implica dar la máxima publicidad a las acciones de gobierno. Esta ley cubrió un profundo vacío legal, institucional y social, pues ahora cualquier persona, en cualquier momento y desde cualquier parte, puede solicitar la información en posesión del gobierno, pues ésta es considerada un bien público.

En la última década hemos creado importantes instituciones: la ASF y sus equivalentes en los estados para fiscalizar el gasto público, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y sus réplicas en las entidades federativas, poderes y entes autónomos, como órganos garantes del derecho de acceso a la información.

Tomamos acciones trascendentes en materia de contabilidad gubernamental, evaluación al desempeño y presupuesto basado en resultados. Se ha formado una buena cantidad de organizaciones civiles que vigilan políticas públicas diversas y, sin embargo, la transparencia y la rendición de cuentas en México dejan mucho que desear por los niveles de corrupción e impunidad que nos ahogan.

Para analizar esta situación, este mes se organizaron mesas de debate con la participación del IFAI, de los órganos garantes de los estados, del Instituto Federal Electoral (IFE), de la ASF, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), El Colegio de México, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, la Universidad de Guadalajara, Fundar, México Evalúa, el Instituto Mexicano para la Competitividad y Transparencia Mexicana, entre otros.

Tanto las instituciones públicas responsables, como las académicas y la sociedad civil, en una reunión de 43 organizaciones acordaron en días pasados crear una Red por la Rendición de Cuentas con base en una hipótesis consensuada: “Es la fragmentación y la desarticulación conceptual, institucional, normativa y política que existe en materia de rendición de cuentas lo que genera que los esfuerzos se pierdan en el vacío”.

No se requieren más normas ni nuevos organismos, sino generar un entramado institucional articulado, concreto y con objetivos bien definidos con el fin de construir una política integral de rendición de cuentas del Estado mexicano.

La democracia mexicana está secuestrada por los intereses mezquinos de los partidos políticos. Se retrasó más de un año el nombramiento de los tres consejeros del IFE. No se aprobaron las reformas fiscal, laboral, electoral, política y de seguridad nacional, entre las más importantes, por sus intereses egoístas y miopes. La Cámara de Diputados parece ser un foro de recreo para entorpecer la gobernabilidad. El teatro del absurdo de Eugene Ionesco está presente. Los partidos políticos sólo practican la política del agandalle.

El tema de la seguridad

Gracias a la transparencia y la rendición de cuentas en materia de seguridad pública del actual gobierno, conocemos los resultados siguientes:

En la exposición de motivos del proyecto de presupuesto para 2012 se señala que en 2007 el gobierno de la República gastó 88 mil 757.4 millones de pesos en justicia, seguridad pública y seguridad nacional. Para 2012 se presupuestaron 147 mil 270.5 millones de pesos, lo que representa un incremento de 58 mil 513.1 millones, equivalente a 66%. Es uno de los aumentos más importantes del presente sexenio.

Según la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en México se cometen 12 millones de delitos al año, de los cuales no se denuncian 85% y sólo terminan en sentencia 120 mil, lo que significa que únicamente se castiga 1% del total de delitos cometidos.

Los crímenes derivados del combate a la delincuencia han sido 39 mil 210 al 10 de febrero de 2012, según el periódico Reforma; 47 mil 515 al 30 de septiembre de 2011, según la Procuraduría General de la República (PGR) y 34 mil 612 al 12 de enero de 2011, según el Sistema Nacional de Seguridad Pública. En 2011 se registraron 12 mil 366 asesinatos. El “sexenio de la muerte”, escribe en su editorial Jesús Silva Herzog-Márquez.

De acuerdo con el gobierno federal, de 37 líderes criminales se ha anulado a 21, de los cuales cinco fueron abatidos, dos murieron por ajustes de cuentas, uno fue extraditado, uno está arraigado, uno fue capturado y 11 fueron procesados. Desconocemos el tipo de castigos aplicados y la eficiencia de la PGR, de los jueces y de los magistrados involucrados.

No sabemos lo que se ha hecho en materia de lavado de dinero por parte de la Unidad de Investigación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y del Centro de Investigación y Seguridad Nacional. Estamos ayunos en cuanto a transparencia y rendición de cuentas en el combate a los capitales negros.

A finales de 2011 Human Rights Watch presentó su informe Ni seguridad ni derechos, donde señala que de 35 mil homicidios registrados por el gobierno federal sólo se han investigado 997 (2.8%) que derivaron en 22 condenas, 0.06% del total. Este informe desnuda la realidad de nuestra justicia.

En la VIII Semana Nacional de Transparencia, celebrada del 7 al 9 de septiembre de ese año, el presidente de México afirmaba: “No es cierto que la transparencia atente contra la seguridad, lo que atenta contra el interés nacional son la opacidad, la corrupción y la impunidad. Eso es lo que daña a México y afecta a los ciudadanos”.

Por su parte Peter Eigen, presidente del Consejo Asesor de Transparencia Internacional, criticaba que México no haya mostrado los avances suficientes en la lucha anticorrupción. Hay que desarrollar un enorme sentido de enojo, de impaciencia de la gente y de los medios de comunicación en cuanto a la corrupción existente.

La presidenta del IFAI aseguró por su parte que no puede existir un Estado fuerte sin transparencia. “No hay seguridad pública sin transparencia, no hay derecho a la educación y a la salud sin transparencia, no hay derecho a un desarrollo sustentable y no hay combate a la corrupción sin transparencia”.

En el Tercer Encuentro Mundial de Valores celebrado en Monterrey el año pasado, el exalcalde de Palermo Leoluca Orlando afirmaba que un funcionario con familiares ligados al crimen no es digno de liderar una ciudad. Hay impedimento ético para que el servidor público se mantenga en su cargo al revelarse que tiene algún nexo con negocios ilícitos. Una persona cuya familia se relaciona con criminales no es digna de ser alcalde de una ciudad. Todo ello a propósito de la tragedia del casino Royale.

Recientemente en Brasil, con motivo de la celebración de su independencia, miles de ciudadanos convocados por las redes sociales se manifestaron ante las autoridades gubernamentales con el grito “¡Paren de robar!”, exigiendo un profundo combate a la corrupción. La presidenta de Brasil, en su primer año de gobierno, ha despedido a ocho ministros de su gabinete, sujetos a investigación por actos de corrupción.

Las exigencias de cambio se suceden en Túnez, Egipto, Siria, Libia, España, Gran Bretaña, Grecia, Israel, Chile, Brasil, Estados Unidos y, en menor medida, en México a través de convocatorias en las redes sociales para manifestar el descontento contra los gobiernos por las políticas públicas que generan pobreza, desempleo, desigualdad, inseguridad, corrupción e impunidad.

En materia de educación, la prueba ENLACE 2011 refleja que México tiene serios problemas con la calidad educativa pues más de 60% de los alumnos de primaria y secundaria salieron reprobados: no superan los niveles insuficiente y elemental. En México, de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 58% de la población de 25 a 34 años no tiene bachillerato, lo que nos coloca en el último lugar de la organización junto con Turquía. Requerimos con urgencia una revolución educativa sin la cual no podremos alcanzar el desarrollo esperado.

El 23 de noviembre pasado la organización Mexicanos Primero presentó el estudio Metas. Estado de la educación en México 2011, destacando los resultados siguientes:

−En México de cada 100 estudiantes prácticamente ninguno (0.8%) alcanza un nivel avanzado en matemáticas. En Chile lo alcanza 1.3% del alumnado; en Uruguay, 2.4%; en Canadá, 18.3% y en Corea, 25.5%.

−A pesar de que nuestro país destina hasta 20% del gasto público en educación, su calidad no es equivalente.

−México tiene un ciclo escolar de 200 días, superior a Estados Unidos y Francia; sin embargo, las horas efectivas de clases son 562, en tanto que esos países reportan 710 y 875, respectivamente.

−Sólo siete estados tienen alta y muy alta calificación en el índice de desempeño educativo incluyente en primaria y secundaria. Oaxaca y Michoacán están en los últimos lugares.

−De cada 100 niños que ingresan a primaria en México, 64 la terminan, sólo 60 ingresan a secundaria y 51 la concluyen. Sólo 46 inician el bachillerato y 45 lo terminan: 45% de los que iniciaron la primaria. Finlandia y Japón reportan 95%; el Reino Unido, 92%; Nueva Zelanda, 90%; Corea del Sur, 89%; Estados Unidos, 76%; Brasil, 74% y China, 65%.

La OCDE señala que espera que en 2024 México tenga cubierto el nivel de bachillerato para toda la población.

Opacidad en el Legislativo

Por su parte las fracciones parlamentarias de los partidos políticos en las Cámaras de Diputados y Senadores son de los grupos que mayor opacidad muestran en el ejercicio de los recursos públicos. No son transparentes, no rinden cuentas públicamente y no permiten su fiscalización.

El gasto de los grupos parlamentarios no puede ser auditado por la ASF ni las contralorías de las cámaras; aquéllos sólo comprueban sus gastos con un recibo universal. No entregan facturas. Los informes no se pueden subir a internet. Y mantienen congeladas dos iniciativas para transparentar el gasto. El Poder Legislativo es el único que no admite la transparencia y la rendición de cuentas, lo cual es vergonzoso.

Con información de 2010 un grupo de investigadores del CIDE realizó el estudio ¿Cómo y cuánto gasta la Cámara de Diputados?, que concluye lo siguiente:

“El ejercicio de su presupuesto es una ‘caja negra’, está lejos de ser un ejemplo de transparencia, la emisión de tabuladores sólo proporciona 60% de las percepciones de los legisladores, de acuerdo con el Diario Oficial de la Federación; la discrecionalidad y opacidad existentes propician que se distribuyan recursos presupuestales no ejercidos con base en decisiones unipersonales y arbitrarias de los coordinadores parlamentarios, las asignaciones a los grupos parlamentarios se comprueban únicamente con un recibo universal, sin rendir cuentas de su aplicación y destino. En 2010 el monto de esas asignaciones fue cercano a los mil 180 mdp.”

México es el país de América Latina que tiene el periodo legislativo más corto: 195 días, sólo debajo de Costa Rica, que es de 183 días. En Chile y Argentina descansan un mes al año, 30 días. En México 170 días, más de cinco meses; y en México hay 85 comisiones (44 ordinarias y 41 especiales), un exceso utilizado para subir las percepciones. Los congresos latinoamericanos muestran un promedio de 37 comisiones (23 ordinarias y 14 extraordinarias). Argentina tiene 67 (45 y 22), Brasil 39 (20 y 19) y Chile 32 (25 y 7).

Existen grandes resistencias de algunos estados de la República, de los partidos políticos, del Poder Legislativo y los sindicatos para avanzar en materia de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización de los recursos públicos. Existen actitudes regresivas que pretenden volver a situaciones superadas. Existe una falta de compromiso de muchos actores políticos. Los partidos políticos son los principales violadores de las normas existentes.

Las fuerzas políticas deben entender que la transparencia y la rendición de cuentas son la cimentación de las instituciones públicas y el camino para recuperar la credibilidad en la política. Decía Aristóteles: “La política es la esencia de la cual se alimenta el alma”. Seguramente esta afirmación no la entienden la mayoría de los políticos mexicanos.

Ante esta situación de resistencia a la transparencia, rendición de cuentas y fiscalización de recursos públicos sólo basta señalar que hay principios universales en estas materias que deben ser cumplidos. Todas las instituciones públicas están sujetas a la rendición de cuentas, sin oponer resistencias o recurso alguno para impedirlas.

Si en México no consolidamos la transparencia y la rendición de cuentas estamos expuestos a repetir los casos vergonzosos del Fobaproa, el Pemexgate, los Amigos de Fox y La Estela de Luz, los más conocidos de los últimos tiempos. En estos casos tanto la ASF como el IFE actuaron con toda responsabilidad, hicieron uso de todas las facultades con que contaban y actuaron hasta el límite de sus funciones, no obstante las enormes presiones de las cúpulas del poder.

Otro de los grandes pendientes en materia de transparencia y rendición de cuentas lo representan los enormes recursos que se entregan a estados y municipios. En 2011 se asignaron 1 046 443 millones de pesos (510 938 mdp de participaciones federales y 512 943 mdp de aportaciones federales), en tanto que en el presupuesto para 2012 se aprobaron 1 067 314.1 mdp (504 867.7 mdp de participaciones federales y 562 446.4 mdp de aportaciones federales).

Los estados y municipios han sido los más observados por la ASF en la fiscalización de las cuentas públicas de la última década y han sido obligados a devolver 22 258.8 millones de pesos por las prácticas indebidas detectadas en las cuentas públicas de 2001 a 2009. El total recuperado por la ASF en ese periodo fue de 43 326.3 mdp.

Las principales irregularidades detectadas por la ASF en el manejo de los fondos federales que se transfieren a estados y municipios obedecen a las causas siguientes:

Pérdida constante de bienes, pagos efectuados con fines distintos a los autorizados, pagos indebidos a personal y a conceptos de obra pública, pagos de obras no realizadas, carencia de documentación comprobatoria, falta de aplicación de sanciones y penas convencionales, otorgamiento de anticipos superiores a los previstos, obras incompletas, trabajos de mala calidad e incumplimiento de estándares, sobreprecios en el pago de estimaciones de obra, exceso de discrecionalidad de los servidores públicos, desvío de recursos para actividades electorales, reintegros de recursos no efectuados o realizados extemporáneamente, carencia de perfiles profesionales adecuados y falta de estabilidad laboral, prácticas de nepotismo, aumento constante de los niveles de endeudamiento, y, por último, falta de actualización de la Ley de Coordinación Fiscal y de las Reglas de Operación de los fondos.

Al inicio de la administración 2005-2011, Coahuila tenía una deuda pública de 196 millones de pesos. Al cierre de 2010 era de 35 mil 641 millones de pesos, es decir 182 veces más. Esta información fue ocultada a la población, a los bancos y a la SHCP por una administración estatal que falsificó documentos oficiales (decretos y autorizaciones) para obtener más recursos de créditos bancarios con el aval de la Secretaría de Hacienda.

Existen denuncias penales de diputados y de la SHCP por estos hechos. Coahuila recibió 45 mil 886 millones de pesos de participaciones federales entre 2006 y 2010. Sólo resta saber qué se hizo con tantos recursos.

Según Hacienda, la deuda pública en las entidades federativas y los municipios creció tres y media veces al pasar de 89 mil 501 millones de pesos en 2000 a 314 mil 13 millones de pesos al cierre de 2010, sin considerar la información que fue maquillada, falseada u ocultada por error o mala fe. En 1995 se entregaban a estados y municipios, entre participaciones y transferencias federales, 49 mil millones de pesos, en tanto que en 2010 se entregaron 1 billón 22 mil millones, 207 veces más en 15 años.

Ahora bien, recientemente conocimos una buena noticia. Según el Foro Económico Mundial, México está en el lugar 58 entre 142 países en el Índice de Competitividad Global, avanzó ocho lugares (posición 66 en el índice del año anterior). Los primeros lugares son ocupados por Suiza, Singapur, Suecia y Finlandia. Las economías emergentes en mejor posición que México son: China, lugar 29; Chile, 31; Polonia, 41: Brasil, 53 e India, 56.

De acuerdo con este reporte los factores que más afectan el ambiente para hacer negocios son la inseguridad, la corrupción y la ineficiencia burocrática. Faltaría añadir que difícilmente avanzaremos si no corregimos la impunidad que tanto afecta al estado de derecho, si no aprobamos las reformas legislativas pendientes, si no mejoramos la calidad de nuestra educación y si no acabamos con los monopolios.

*Auditor superior de la Federación de 2002 a 2009.