El cártel del dispendio
Ser albañil en Atizapán de Zaragoza, en el Estado de México, puede ser una bendición. Allí, es posible que un maestro del pico y la pala se haga millonario, siempre y cuando, forme parte de la burocracia. Oficialmente, para 2009, hay siete plazas dentro de su presupuesto que contemplan un sueldo anual superior a los 450,000 pesos. Es decir, cada uno de los afortunados albañiles que trabajan para este honorable municipio gana, en promedio, 37,500 pesos.
Esta perla, bajo diferentes conceptos y montos, es práctica común en buena parte de los 2,440 municipios que hay en México, y desnuda que el gasto excesivo e innecesario es una máxima que se predica sin rubor en este nivel de gobierno. Los ayuntamientos son el reino de la opacidad desenfrenada.
Ésta no es una acusación ligera y se soporta con un fenómeno que involucra al círculo rojo: en México no hay muchos especialistas que escudriñen el uso de los recursos públicos en los municipios por la simple y sencilla razón de que no hay información disponible.
Los únicos datos que existen son los que proporciona el INEGI, nada más. Y ello ocurre varios años después de que el gasto se ejerció. La mayor parte de los ayuntamientos, por motu proprio, esconden la información, y algunos prácticamente la entierran. En consecuencia, pocos son los think tank que estudian el gasto en los municipios.
Emilio Granados, investigador del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), acusa: “Nos escandalizamos a nivel federal porque no tenemos mucha información, pero a nivel municipal todo está en penumbras. Y no nos hemos escandalizado como debiéramos porque no tenemos muchos datos. Nos indignamos cuando sabemos la verdad sobre los recursos a nivel federal y estatal, pero seguramente el escándalo es mucho mayor en los municipios”.
Entonces, el oscurantismo impera en los municipios y no hay nada ni nadie que pueda evitarlo. Recientemente, no se ha dado algún caso que lleve tras las rejas a un Presidente Municipal por mal uso de los recursos públicos. Estos viven en la absoluta impunidad.
“También estamos frente a un problema de capacitación”, suelta Flavia Rodríguez, responsable del departamento de Finanzas Públicas y Deuda Pública de la consultora Aregional, quien ofrece más detalles al respecto: “Esto da lugar a que muchos benditos funcionarios municipales no tienen ni siquiera la primaria terminada, no conocen una computadora, no saben absolutamente nada de presupuesto. En verdad, si estudiara a profundidad a los municipios se sorprendería de la ignorancia que hay para manejar el presupuesto”.
Así, los pocos datos disponibles dejan constancia de que los municipios literalmente son un buen negocio y, en los hechos, operan bajo la fórmula más imperfecta en perjuicio de los ciudadanos, pero la más perfecta para quienes despachan en ellos porque gastan a discreción y sin castigo.
De acuerdo con el Índice Municipal de Información Presupuestal 2009, del IMCO, la calificación promedio en transparencia que registraron los 2,440 ayuntamientos fue de 28 puntos, de 100, cuando los estados recibieron una calificación de 58 y la Federación de 74.
En el detalle, los municipios de Mexicali (Baja California) y Zapopan (Jalisco) fueron los mejor calificados con 58 puntos (al final del día con una nota reprobatoria). En contraste, el caso más grave, y como equivalente a un municipio, fue la Delegación Iztapalapa, en la Ciudad de México, que recibió una calificación de 3 puntos. Este caso no es de poca monta, ya que en 2009 Iztapalapa dispuso del quinto presupuesto más cuantioso a nivel municipal (más de 3,000 mdp) y no ofreció ningún tipo de información sobre su destino. Esta delegación, además, tiene una población equiparable e incluso superior a estados como Aguascalientes, Nayarit y Tlaxcala.
¿Estas perversas inercias se romperán en el futuro? ¿Se tiene contemplado un candado para evitar el despilfarro y la opacidad en los municipios? De momento, no. La Auditoría Superior de la Federación (ASF), órgano fiscalizador que depende del Poder Legislativo, es la esfera responsable para ello, pero carece de recursos e infraestructura para seguir las huellas de los recursos públicos. En pocas palabras, está atada de manos.
EL OSCURANTISMO
Los municipios, al paso de los años, han acumulado más poder económico. Según información del IMCO, y al cierre de 2007, los municipios habrían obtenido 11% del gasto presupuestal total, mientras que los estados 46% y el gobierno federal 43%. Sin embargo, en términos reales y de 1990 a la fecha, los ingresos de los municipios han crecido 150%.
Al respecto, Emilio Granados considera que, en efecto, los municipios han aumentado considerablemente su bolsa de recursos y, al mismo tiempo, informa que la mayor parte de ellos concentra el presupuesto en servicios personales, el segundo rubro es el gasto en obras públicas (acciones sociales, como lo bautiza el INEGI) y el tercero es servicios generales.
Sin embargo, en realidad, el uso de los recursos en los municipios es un misterio. Nadie sabe, a ciencia cierta, a dónde paran. Por ejemplo, de una muestra de 373 municipios (que representan 80% del PIB nacional y 65% de la población del país y del gasto público municipal total), en 100 (27%) no existe una página de internet oficial, 97 (26) publica su presupuesto en internet, 89 (24) no lo publica y en 52 (14) no funciona la página de internet oficial.
Hay más: según el IMCO, en algunos estados no están publicados los presupuestos de las capitales estatales; es el caso de Colima, Chilpancingo, Pachuca, Oaxaca y Chetumal. Al mismo tiempo, sólo 8 municipios, ¡de un total de 2,440!, establecen el número de plazas de la policía y, de estos, únicamente 3 transparentan el tabulador de salarios y el desglose entre personal de base y de confianza.
Bajo este panorama, tratar de desmenuzar el gasto público en los municipios es como si se ingresara a las catacumbas. Dicho esto, gobernar un municipio no tiene precio y, definitivamente, es el negocio redondo por otro factor:
La Ley de Coordinación Fiscal que se aprobó a mediados de los años noventa eliminó muchas facultades impositivas a los estados y los municipios, y las centralizó en la Federación. En consecuencia, el gobierno federal es el responsable de recaudar la mayor parte de los ingresos, mientras que los municipios sólo tienen la obligación de cobrar el impuesto predial. Sin embargo, no lo cobran, simplemente, porque consideran que ello les provocaría un costo político que evidentemente no quieren correr. Así, en los hechos, sólo 3 pesos de cada 10 que recibieron los municipios es generado por ellos mismos (y a nivel estatal es 1 contra 9).
En conclusión, los ayuntamientos gozan de una ventajosa circunstancia pues se están gastando dinero que poco o nada les ha costado recaudar, ya que no tienen que enfrentarse a la situación de cobrar e incrementar impuestos porque eso lo hace la Federación. Qué maravilla.
Datos de la consultora aregional informan que, hasta el mes de julio del presente año, se entregaron a los ayuntamientos 9,806.8 mdp en términos reales, cifra que representa un crecimiento de 19.9% respecto del monto entregado en 2009 (consultar gráfica).
Los municipios del Estado de México, Nuevo León, Chiapas y Guerrero, registraron los aumentos más importantes en los recursos que recibieron a través del Fondo de Fomento Municipal (FFM) durante el periodo de análisis. Destacan significativamente las variaciones reales de los recursos transferidos en los primeros siete meses del año hacia el Estado de México, que ascendieron a 101.9%, así como el caso del estado de Chiapas que también registró un incremento de 90.8%, con respecto al mismo lapso del año anterior, muy por encima de la media nacional que fue de 28.2%.
Por otro lado, 20 entidades registraron tasas de crecimiento por debajo del crecimiento promedio nacional con respecto al periodo enero-julio 2009. Dentro de estas entidades el caso más destacado es el de Zacatecas, cuyos recursos se incrementaron apenas 3.1%, siguiéndole de manera cercana Hidalgo, Aguascalientes y Colima, cuyos recursos del FFM crecieron apenas 6.0% en la primera entidad y 5.3 en las otras dos (consultar cuadro).
Al respecto, Flavia Rodríguez, de aregional, sostiene que los municipios tienen manga ancha para manejar los recursos a su antojo. “La participación federal la pueden gastar como ellos lo consideren conveniente. No hay ningún obstáculo. Sus ingresos propios también los pueden asignar libremente”.
Según la información disponible, el destino de los recursos es variado, pero de lo que nadie duda es que muy poco del presupuesto va para promover el estado de bienestar en la ciudadanía. Aquí más perlas: el municipio de Sáric, Sonora, junto con el de Cosío, Aguascalientes, destinan tres cuartas partes de su presupuesto a la nómina; mientras que el municipio de Guadalajara, Jalisco, sólo canaliza 5% de sus partidas a obras públicas.
Emilio Granados, del IMCO, ofrece más datos: “No voy a mencionar nombres, pero hay casos en los que el salario del alcalde es un poco menor al del gobernador. Hemos encontrado también municipios muy pequeños en los que la nómina se lleva 95% del presupuesto y el salario del Presidente Municipal abarca 90%. Los municipios de Tijuana y Baja California, por ejemplo, tienen una burocracia muy grande y concentran 52% de su gasto en la nómina”.
Hay más casos de escándalo. En 2009, en el municipio de Yecapixtla, Morelos, un funcionario recibió 88,902 pesos como subsidio para gasolina. En el municipio de Veracruz, la Tesorería y la Secretaría de Ecología obtuvieron 487,463 y 409,240 pesos, respectivamente, para “alimentos extraordinarios” (galletas, café). En Totolac, Tlaxcala, se asignó un bono de productividad por 235,000 pesos, que no se sabe bajo qué criterios y a quién se otorgó. En Cajeme, Sonora, apareció una partida sin nombre en el rubro de “Remuneraciones Adicionales y Especiales” por 1,654,924 pesos. En Culiacán, Sinaloa, se descubrió a un policía que ganaba 94,900 pesos mensuales.
Con estos elementos al descubierto, es un hecho: los municipios son una mina de oro y dichoso sea quién la gobierne pues cuenta con todos los incentivos para actuar a discreción: la ASF no tiene la capacidad técnica para vigilarlos permanentemente, la revisión de sus cuentas públicas (que podrían derivar en sanciones penales) son muy tardadas y, dado que los periodos de gobierno son muy cortos (3 años), cuando fluye la información el funcionario en cuestión ya saltó a otra aventura política. Un círculo vicioso muy conveniente.
¿Hacia dónde se tiene que caminar? Los expertos, acostumbrados a documentar el pesimismo, ofrecen varias respuestas, pero consideran que finalmente la solución a este gran cáncer está, ni más ni menos, que en los mismos actores que hoy gastan a manos llenas. En esos términos sugieren tipificar la reelección de los Presidentes Municipales, para que estos no conciban su paso por estos cargos como un ticket para enriquecerse y desaparecer de la faz de la tierra, sino para construir un proyecto de gobierno de largo plazo. De igual manera, consideran pertinente incrementar el presupuesto de la ASF para intensificar la vigilancia del gasto municipal.
¿Qué dicen?, políticos.
¿GASTAMOS PARA MEJORAR?
Edna Jaime*
La evidencia es abundante: nuestro gobierno no da resultados. Por lo menos no los requeridos para sacarnos de la condición de atonía y mediocridad en la que estamos inmersos desde hace años. Al actuar gubernamental, y al ejercicio del gasto en lo particular, le falta contundencia: incrementamos el gasto, ampliamos programas y la realidad poco se inmuta. La maquinaria gubernamental transforma los pesos que nos extraen de nuestros bolsillos, en centavitos que se aprecian en escuelas mal equipadas, hospitales sin medicinas, carreteras insuficientes y policías con salarios de hambre.
El argumento de que esto refleja una hacienda pública estructuralmente pobre, tiene elementos de verdad. Pero no habría más que echar un ojo a nuestros años de boom petrolero, los de los setenta y ochenta y los recientes, para constatar que nuestra capacidad de hacer locuras, cuando nos cae dinero de más, es enorme. La calidad y contundencia de un gobierno en sus intervenciones ciertamente tiene que ver con su capacidad económica, pero mucho más importante son los arreglos institucionales, el tejido fino dentro de sus estructuras, los que determinan su calidad y efectividad. Qué mal han de andar las entrañas de nuestros gobiernos en todos sus órdenes, cuando nos ofrecen resultados tan pobres.
En un estudio reciente sobre gasto**, México Evalúa reportaba información alarmante. ¿Sabía el lector que la educación pública en México no es gratuita? Si bien es conocido que nuestros niños y jóvenes reprueban los exámenes estandarizados, los domésticos y los internacionales, o que los planteles educativos del sistema público carecen de lo más básico (baños, drenaje; vaya, instalaciones sanitarias básicas), no era tan evidente a los ojos del público el hecho de que las familias mexicanas gastan en cuestiones escolares casi un punto porcentual del PIB dentro del sistema público mexicano. Esas aportaciones obligadas para materiales y otros imprevistos merman los ingresos de familias en todos los niveles, pero particularmente a las de bajos recursos (¡qué crimen!).
O los datos que se ofrecen en materia de salud. A pesar de que el gasto se ha incrementado de manera consistente en los últimos lustros, no ha habido un crecimiento proporcional en los servicios médicos que se ofrecen a la población o una mejoría en la salud de los mexicanos. Tenemos mayor cobertura, eso sí, pero también gastos administrativos crecientes que como porcentaje del gasto en el sector superan a la del resto de países de la OCDE. Para no abrumar con tanta mala noticia, una pieza de información más: el gasto social, el que debería cerrar brechas de desigualdad, generar oportunidades y sacar de la pobreza a los muchos mexicanos que se mantienen en esa situación, tiene un efecto contrario al deseado: genera más desigualdad. Y como no sería así cuando 60% del gasto social es regresivo, esto es, beneficia desproporcionalmente a los grupos de mayores ingresos. Más grave aún: 11% de ese gasto es más regresivo que la distribución del ingreso, lo que en términos prácticos significa que genera más desigualdad. Increíble paradoja la que estos datos presentan.
El gobierno no está haciendo bien su trabajo y eso tiene consecuencias. Una mirada al entorno es reveladora no sólo de las oportunidades que día con día se nos van de las manos, sino de los costos que la ineficacia acumulada genera en nuestras comunidades. El precio: una generación perdida de jóvenes sin educación y futuro, regiones del país que se disputan la supervivencia misma y un potencial enorme reprimido por la ausencia de condiciones que permitan liberarlo. Para donde miremos, encontraremos el reflejo de gobiernos que no están haciendo su trabajo.
El problema es aún mayor al retratado: nuestro sistema de toma de decisiones y de ejecución de las mismas, por lo menos en materia presupuestaria, no contiene mecanismo autocorrectivos. Qué tragedia: podemos seguir haciendo mal las mismas cosas por los siglos de los siglos. Innovaciones en materia presupuestal las ha habido. Podríamos enumerar reformas que caminan en la dirección deseada. Aplaudir que los programas se evalúen, práctica reciente impensable en otros tiempos. También el que haya la intención de medir resultados. Pero el hecho real es que seguimos gastando mal. Es muy nuestro impulsar reformas que no se ejecutan o se quedan a medias. En materia presupuestal no tendríamos porque mostrar un patrón diferenciado: tenemos reformas inconclusas, procesos de innovación que se frustran por inercias burocráticas y, sobre todo, tenemos mucha ambición política que nuestras endebles instituciones no alcanzan a contener. Esa es nuestra tarea para adelante, crear instituciones que hagan que los intereses mezquinos y de corto plazo se contengan y abran paso a proyectos de largo plazo que beneficien a todos. La buena noticia es que se puede. Hay muchos países que lo han resuelto bien. La mala es que está en manos de la clase política el impulsarlo. Démosle una ayudadita desde la sociedad.
*La autora es directora general de México Evalúa. Centro de Análisis de Políticas Públicas, A.C.
**El documento citado: Evaluación del gasto en educación, salud, infraestructura y equidad social: ¿gastamos para mejorar? http://www.mexicoevalua.org
Un albañil, adscrito al municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, ganó 37,500 pesos mensuales.
Sólo 8 municipios establecen el número de plazas de la policía y, de estos, 3 transparentan el tabulador de salarios.
Sólo 3 pesos de cada 10 que reciben los municipios son generados por ellos.
Guadalajara, Jalisco, nada más canaliza 5% de sus partidas a obras públicas.
En Yecapixtla, Morelos, un funcionario recibió 88,902 pesos por subsidio para gasolina.
En Culiacán, Sinaloa, se descubrió a un policía que ganaba 94,900 pesos mensuales.
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