Luis M Cruz 1. El presupuesto 2011.
Conforme a la disposición expresa del artículo 74 constitucional, la Cámara de Diputados debe aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre, el cual debe ser enviado por el titular del Ejecutivo Federal el 8 de septiembre anterior. Ello da un lapso de dos meses y una semana para conocer, analizar y decidir el gasto del próximo ejercicio presupuestal.
Esta disposición tiene el propósito, al menos en teoría, de dar tranquilidad a los mercados y a los distintos agentes económicos, de que la vida del país no se vería interrumpida en el caso de que no hubiera presupuesto aprobado el día último del año, para iniciar el siguiente ejercicio fiscal. Con ello se intenta prevenir la posibilidad de un desencuentro total entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, que devendría en la parálisis gubernamental, pues de no aprobarse el presupuesto, no existe el fundamento legal necesario para hacer pagos de servicios y proveedores, sosteniéndose únicamente los servicios necesarios para la seguridad nacional.
En Estados Unidos, en algunos años ha sucedido que no se ha aprobado a tiempo el presupuesto y el gobierno debe suspender sus actividades no esenciales durante algunos días, en tanto el Congreso y el Ejecutivo dirimen sus diferencias y convienen un presupuesto. En sí, la aprobación del presupuesto es parte importante del control legislativo en todos los parlamentos, que de esta forma se cercioran del buen uso de los recursos públicos y están en condiciones de evaluar, premiar o castigar el desempeño. Así nació el Parlamento en Inglaterra, evitando que el Rey estableciera impuestos a su arbitrio y se gastara el dinero en lo que se le ocurriera.
Pero nada de esto sucede en México. La disposición constitucional le quita al ejercicio presupuestal la posibilidad de que, de haber un mal planteamiento o un mal uso de los recursos públicos, el Legislativo pudiera corregir o no aprobar el erario, en lo que algunos investigadores llaman “la bomba atómica” de la aprobación presupuestal. Al existir un plazo laxo como el 15 de noviembre, con 45 días de antelación a que termine el ejercicio presupuestal, pues simplemente no existe la posibilidad real de que se revise a profundidad el presupuesto, ni que haya una evaluación de resultados o cualquier revisión de transparencia o buen uso de los recursos públicos. Si no se aprobara el presupuesto el 15 de noviembre, no pasaría nada, simplemente no se cumpliría la fecha establecida en la Constitución pero todavía se tendrían 45 días antes de que entrara en vigor, para lo cual no hay consecuencia alguna, tal y como sucede también, por cierto, en el nombramiento de los nuevos consejeros del IFE para suplir a los que ya cesaron en su encargo desde el pasado 31 de octubre.
Aprobada la Ley de Ingresos en tiempo y forma en el Senado, donde se colmó la petición gubernamental con un techo presupuestal 8% mayor al ejercido el año anterior, sin que se corrigieran, mucho menos redujeran, los excesos tributarios impuestos entonces sólo mientras se salía de la crisis, se dispone de un gran total de 3.438 billones de pesos, de los cuales, según informa la Secretaría de Hacienda, únicamente podrán redistribuirse 98 mil millones, el 3% del total.
El presupuesto, por ende, no contendrá grandes sorpresas. Finalmente, será aprobado en tiempo y forma. Para hoy, 15 de noviembre, se conocerá ya el mismo y podremos ver que su aprobación ha sido totalmente inercial. Existirán los mismos programas que no se ha sabido ejercer bien, en donde se han cometido tantos y tan grandes subejercicios, según lo demuestran las evaluaciones del Consejo Nacional de Evaluación de Políticas de Desarrollo Social (CONEVAL) y diversos ejercicios analíticos en los que se prueba que el impacto de subsidios tan onerosos como el Seguro Popular, Oportunidades o Procampo en la situación de pobreza de millones de mexicanos, es prácticamente nulo. Para la asociación civil Gestión Social y Cooperación, 62 por ciento de 115 programas federales tienen una calificación reprobatoria. Ahora, cuando la negociación del Presupuesto 2011 llegue a su fin, los legisladores habrán sostenido o aumentado nuevamente los recursos a los mismos programas mal evaluados, pues el proyecto que envió el Ejecutivo propone un gasto superior a 204 mil millones de pesos para dichos rubros.
Los diputados discutieron y convinieron mayores recursos a salud, al campo, a carreteras, a educación, como es usual, de una manera casuística. Pero en todo caso, nuestro presupuesto no se aprueba de una manera racional, se ha aprobado simplemente para que las cosas sigan funcionando como hasta ahora, bastante mal y con gran derroche, pues subsisten todas y cada una de las plazas de la burocracia dorada en todos los niveles de gobierno, los fideicomisos, los fondos contingentes y los mismos malos programas con reglas de operación absurdas o clientelares que generan tanto subejercicio. En términos reales, el subejercicio presupuestal ronda el 25%, el cual, sin embargo, es reportado como “comprometido” por la SHCP a efecto de que le cuadren las cifras. Quizá por ello México no embona, ni entre los países emergentes ni en el mundo desarrollado.
2. Todo un enigma.
Entre los enigmas presupuestales, hay uno que llama la atención pues podría estar implicando un mar de fondo. Trascendió en la Cámara de Diputados que la Secretaría de la Defensa había presentado un requerimiento adicional a la Comisión de Defensa Nacional, por 13 mil 300 millones de pesos para integrar y equipar 18 batallones destinados específicamente al combate del narcotráfico. De repente, sin más, la propia Sedena declinó recibir estos recursos que estaba persiguiendo cuando ya le habían sido aprobados por la referida Comisión.
Cero y van tres veces que esto acontece. Al inicio de la actual administración, en el desfile militar del 16 de septiembre de 2007 participaron contingentes de Fuerzas Especiales que nunca se integraron como unidades de combate. Luego, el general Secretario y altos mandos militares estuvieron haciendo gestiones directamente en el Congreso para que se incrementara el presupuesto militar, tras lo cual la Secretaría de Hacienda le hizo saber a los legisladores que sólo el Presidente de la República podía asignarles mayores recursos a las Fuerzas Armadas, con lo que se volvió a restringir a sus mínimos los requerimientos presupuestales que estaban siendo gestionados. Ahora, en el desfile militar del Bicentenario de la Independencia, por vez primera en la historia participaron contingentes muy bien equipados de la Policía Federal, al mismo tiempo que se hizo saber que esta corporación disponía ya de 35 mil elementos, con un presupuesto de 36 mil millones para 2011, tan sólo 14 mil millones de pesos inferior al de la SEDENA que dispone, no obstante, de un numerario superior a los 160 mil elementos.
Esta situación, donde el Ejército aparece año con año gestionando recursos adicionales, que al parecer se le otorgan a la SSP en detrimento de las fuerzas castrenses, es algo que intriga cuando entre los panistas se empieza a hablar ya del postcalderonismo. Si la administración piensa heredar un problema de seguridad a quien le suceda, ¿dónde estará la lealtad de las nuevas tropas del interior?
3. El elefante y las hormigas.
Sin ver el elefante gubernamental, prestigiosos analistas del CIDE empezaron a analizar el dispendio de las hormigas presupuestívoras, el Poder Judicial, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. De esta forma, los estudiosos del CIDE le espetaron a la Suprema Corte un gasto exultante en prebendas y apoyos, además de pingües salarios para los Ministros integrantes del Pleno. Lo mismo hicieron con el IFE, donde más de uno sugirió que podría no ser mala idea posponer la elección de los tres consejeros faltantes, pues ello implicaría por lo menos el ahorro de sus enormes salarios, prestaciones y apoyos asociados, al igual que en otro organismo incómodo al gobierno federal, como ha sido la CNDH. Por supuesto, en ese análisis del CIDE hace falta ver cómo le va a ir al Congreso, que año con año suele ser vilipendiado por lo que cuestan los legisladores, sus equipos de asesores, sus instalaciones y más aún, la construcción de un edificio como la nueva sede del Senado en Insurgentes y Reforma.
El ejercicio académico figuraría en los cánones de la transparencia si no fuera porque por alguna razón escapó al análisis el elefante burocrático del gobierno federal que está a la vista, sólo no lo ve quien no lo quiere ver. Sólo para dimensionar las magnitudes de la fábula, el total del presupuesto en 2010 para las tres entidades analizadas por el CIDE, es e 13,998 millones de pesos (4,476 de la Corte, 890 de la CNDH y 8,632 del IFE). El total del presupuesto para los ramos administrativos del gobierno federal, es de 787 mil 500 millones de pesos. Esto es, un orden de magnitud de 1.8% frente a 98.2% del sector central.
Existe un documento llamado “Analítico de Plazas del Gobierno Federal” que año con año se envía al Congreso en el marco de la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación y en el que se detalla la totalidad de puestos de la Administración Pública Federal que habrán de figurar en el programa de egresos –la Constitución dispone en su artículo 127, que los servidores públicos de la Federación “recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades”.
Pues bien, en el referido documento propuesto para 2011, tal y como ha sucedido en los últimos diez años, se detecta una burocracia dorada que en abultadísimo número recibe los más altos salarios y los beneficios adicionales de manera mucho más gravosa para el erario público que lo que pudieran representar, con todo y su descomunal desvarío, las tres instituciones autónomas revisadas por el CIDE. Hay en las ramas administrativas del gobierno federal, según ese reporte oficial, 1,381 directores generales adjuntos, sí, adjuntos, que cobran tanto como los 1028 directores generales de estructura, esto es, con un perfil de puesto y responsabilidades para que se les pague como tales, sin que los adjuntos existan en la generalidad o en la literalidad de los manuales de organización o reglamentos interiores de las dependencias. Así, existen 1.3 directores generales adjuntos por cada director general de estructura, pero ambos ganan igual, en términos brutos, en promedio, unos 120 mil pesos mensuales.
Más aún, en esta burocracia dorada, existen documentados para 2011, 68 rangos de Subsecretario, esto es, los segundos a bordo de una Secretaría de Estado, que según el reporte, son 18 con ese nivel más ahora que se le suma la Consejería Jurídica de la Presidencia, 19 rangos de Secretario de Estado en total. A la par, el Analítico de Plazas reporta 353 plazas homólogas a Subsecretario, lo que quiere decir que, por cada Subsecretario, existen 5 que se le parecen, que seguramente no tienen sus funciones ni responsabilidades, pero que ciertamente ganan lo mismo.
Ahí está el elefante que los estudiosos no quieren ver. Imagínese el festín que la burocracia dorada suele darse –y es de insistir, no se habla sólo de la alta burocracia, que sin entrar al detalle de si son muchos o pocos, son los que figuran en la estructura, en los manuales de organización de las dependencias y entidades con funciones específicas y responsabilidades establecidas–. Imagínese cuánto gastarán en comidas, en viáticos, en automóviles, gasolinas, choferes, ayudantes, seguridad, secretarias, edecanes, oficinas, seguros de gastos médicos mayores, fondos de retiro y una larga lista de “autoasignación de prestaciones excesivas” que la cercanía con los altos funcionarios designantes suele atribuirles.
Dice la máxima introductoria establecida en los “Cuadernos de Debate” del CIDE: “en México, a pesar de los profundos cambios políticos de las últimas décadas, no ha habido transformaciones significativas en la forma en la que se concibe y ejerce el gasto público. Mucho más frecuentemente de lo que quisiéramos, los recursos públicos son utilizados discrecional e irresponsablemente para generar redes clientelares, hacer favores a los parientes y amigos o para eludir decisiones políticamente complicadas. En todas las áreas del sector público y en todos los niveles de gobierno se observan gastos injustificados y excesos inexplicables. Esto cuando la información nos permite saber en qué se está gastando. La opacidad o la transparencia simulada impiden realizar un análisis riguroso respecto a dónde se están destinando todos los recursos públicos”.
No hay que ir muy lejos, los datos de la nueva burocracia dorada no los ve quien no los quiere ver, están en el Analítico de Plazas del Gobierno Federal, publicado por la SHCP por disposición constitucional, año por año. Si en la página electrónica respectiva no son muy amigables, de cualquier forma los documentos están depositados en el Congreso, en cuyos centros de datos son también asequibles para cualquier consultor o investigador, sea incipiente o experimentado.
4. El misterio del IMSS.
De repente, en el toma y daca presupuestal, el Instituto Mexicano del Seguro Social saltó a la palestra de los misterios. Casi en la clandestinidad, retornando del puente de Muertos, la directiva convocó a una Asamblea General para informar que el Instituto estaba al bordo del colapso, que se actuaba ahora o en dos años no tendría para pagar pensiones ni atender a la derechohabiencia. Así lo dijo el director general, Daniel Karam, y así consta en los documentos públicos de la referida asamblea.
Luego, también de repente, en El Noticiero de Joaquín López Dóriga se filtró una grabación anónima y no por ello menos ilegal, en la que un presunto funcionario de compras del Instituto y un representante de un laboratorio farmacéutico estarían conviniendo una “mordida” de 4 millones de pesos a cambio de un contrato de medicamentos por 80 millones. Total, el IMSS al borde del colapso y ahogado en la corrupción, sería el corolario.
¿Qué puede estar detrás? Puede haber mil elucubraciones. Que si alguien está cerca, que si alguien está enojado, que si tienen o no las uñas pulcras. Pero lo que parece estar en el fondo, sin duda, es el repentino ascenso del Seguro Popular. Según el informe presidencial, la cobertura del Seguro Popular llega ya a 40 millones de afiliados, frente a los 50 millones que tendrían el IMSS y el ISSSTE, siendo estos últimos además muy caros por el tipo de cobertura institucional que ofrecen a sus derechohabientes. El Seguro Popular sólo cubre enfermedades y maternidad, cuenta con 266 medicamentos en el cuadro básico y cualquier cuestión de segundo y tercer nivel la traslada a, ¿quién creen? …los hospitales institucionales más cercanos. Por ello es mucho más barato proveer Seguro Popular que un servicio institucional en el IMSS o en el ISSSTE.
El IMSS, como el ISSSTE, no pueden quebrar. Son instituciones de seguridad social creadas por ley y respaldadas por el fisco; en el caso del IMSS, se financia de manera tripartita por trabajadores, patrones y gobierno federal; en el caso del ISSSTE, sólo por el gobierno federal y los trabajadores al servicio del Estado, donde el primero es patrón y garante a la vez. Lo que proveen es cobertura de seguros: de retiro, de cesantía y vejez, de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, y de vida. Obvio es que el Seguro Popular no es tan amplio y por ende, no es tan costoso.
Si se quiere ver que la seguridad institucional está en riesgo, en realidad lo que está mal planteada es la manera de financiarla. Si la cobertura de los seguros que se ofrecen es demasiado amplia o muy cara, entonces lo que procede es revisar las cuotas que se aportan; o reducir la cobertura; o extender las edades de retiro y los periodos en los que se cotiza. Ya el tema de los riesgos del régimen de jubilaciones y pensiones del IMSS (el RJP) fueron abordados y resueltos, con el apoyo directo legislativo del senador Manlio Fabio Beltrones, cuando en 2004 se limitó en la ley que recursos de las reservas se utilizaran para fondear el pasivo laboral, y cuando en 2008 los nuevos trabajadores del Instituto entraron a un esquema de aportación individualizado creciente para el retiro. Si el problema mayor ahora es el seguro de Enfermedades y Maternidad, que presenta un déficit de 20 mil millones de pesos, lo procedente es hacer lo que se hizo en el ISSSTE, incrementar la cuota aportada por los trabajadores y el patrón, en ese caso, por el Gobierno Federal.
Más aún, en el largo plazo, el gobierno federal no debiera estar apostándole al Seguro Popular, que es una política pública que pudiera no seguir funcionando más adelante. A menos que, como se ha dejado trascender, el gobierno federal quiera crear el Instituto del Seguro Popular, con lo que estaría institucionalizando la cobertura y los incentivos al sector informal de la economía, algo que los patrones que sí pagan cuotas al Seguro Social de inmediato cuestionarían. En esta lógica, por si alguien repara en ello, lo que se estaría tratando de hacer para el largo plazo, es debilitar o desaparecer el Seguro Social y poner en su lugar una estructura más “light” como el Seguro Popular.
5. ¿Y Diego Fernández de Ceballos?
Ayer, domingo 14 de noviembre, se cumplieron seis meses del secuestro del ex senador y ex candidato presidencial del PAN, Diego Fernández de Ceballos. Sólo ha trascendido que se pagó el seguro exigido por los secuestradores hace un mes, que el gobierno sigue considerándolo un misterio y que, no obstante haber sido aprobada ya la nueva legislación antisecuestro que entre otras cosas, castiga a las autoridades que omiten el cumplimiento de sus obligaciones, como ha sido en este caso, el gobierno federal no ha publicado aún el nuevo ordenamiento.
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