- Después del paquete fiscal.
En 1853, pretendiendo resolver una crisis fiscal, el entonces presidente Antonio López de Santa Anna impuso ante un avasallado Congreso, un cúmulo de nuevos gravámenes: a las ventanas, a los perros y a los carros tirados por caballos, quizá un incipiente impuesto a la tenencia como el que ha llegado a nuestros días. Estos gravámenes a una empobrecida población, que venía de sufrir una guerra con los Estados Unidos y la consecuente postración que le significó al país, ocasionaron la revuelta que arrojó definitivamente a Santa Anna de la presidencia de la República, mediante la Revolución de Ayutla que llevaría al general Juan Alvarez al poder, como preámbulo a la Reforma liberal, a la segunda independencia del país, como le llamara don Benito Juárez, y a consecuente refundación de la República tras el fracaso del imperio de Maximiliano.
Ahora, la creatividad de la división de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha dejado perplejos e inconformes a todos. En la Subsecretaría de Ingresos, existen expertos cuyo único oficio es estar imaginando las mil y una maneras de generar ingresos al fisco, estudiando y analizando los hábitos, costumbres y usos de la gente, para establecer este y otro gravamen. Ahí se estudia la propiedad, los esquemas de ahorro e inversión, los flujos de efectivo, los patrones de consumo, la elasticidad de las curvas de demanda de tal o cual producto, sobre todo aquellos que no importando el precio y el gravamen, la gente habrá de seguir consumiendo, como son, por ejemplo, las bebidas alcohólicas, el tabaco, los refrescos, los vehículos. También, las actividades productivas, el comercio, las exportaciones.
Santanesca, la actividad busca generar gravámenes y facilitar su cobro. En esta ocasión no fue la excepción. Alguien en el lado de Egresos estableció un boquete en los egresos, del orden de 300 mil millones de pesos. Del menú de opciones, se escogió una combinación de gravámenes para atender el supuesto faltante, que implicó en sus inicios un impuesto generalizado al consumo llamada “contribución del 2% para combatir la pobreza”, así como mayores tasas para la cerveza, el tabaco, bebidas de mayor graduación alcohólica; las telecomunicaciones; incrementar el impuesto sobre la renta en dos puntos más, y concluir el régimen de consolidación fiscal que permitía a los corporativos empresariales, compensar pérdidas con ganancias y diferir el pago de los impuestos hasta por diez años, privilegio que les fue otorgado a los empresarios en 2002, en el segundo año del presidente Fox.
Un sector del PRI, encabezado por Beatriz Paredes, pactó los impuestos a cambio de recursos para los Estados y municipios a tiempo que de la nada se sustituyó el 2% disfrazado por un 1% de incremento al IVA, y otro sector del PRI, en el Senado, contuvo y corrigió algunos de los excesos, si bien poco pudo hacerse para detener el nuevo santanismo hacendario. Se aprobó el incremento de dos puntos al ISR, si bien se protegió al 70% de los trabajadores con ingresos hasta seis salarios mínimos; se exentó el servicio de Internet del impuesto a las telecomunicaciones; se rechazó el terrorismo hacendario que buscaba vivir prácticamente con los contribuyentes; se evitó la discrecionalidad del gobierno para disponer de cualquier excedente petrolero, y se votó el punto adicional de IVA, a cambio de entablar de inmediato una discusión nacional en torno a la cuestión fiscal, para realizar una reforma estructural que por lo menos distribuya más equitativamente los costos.
No obstante ello, inevitablemente el PRI tendrá que pagar el costo o buena parte del mismo. En ese sentido ha sido eficaz la presión de medios inducida desde el gobierno combinada con la acción del PRD que le imputa la paternidad del punto adicional del IVA, tanto como para mellar el filo electoral del PRI. En vox populi, como muestran las encuestas, la gente se pregunta por qué el PRI permitió el alza de impuestos, por que el PRI no frenó al gobierno. Y, de manera implícita, la imputación es que el PRI fue quien elevó los impuestos.
2. Ahora, el presupuesto.
Si bien es claro que el presupuesto es una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados, para muchos hoy es más que perceptible que el principal problema de los ingresos… son los egresos. La única razón de que existiera un “boquete” fiscal de 300 mil millones de pesos, es porque el gobierno federal se propuso gastar una cantidad que contiene esos recursos y el planteamiento que hizo, es un planteamiento inercial, recesivo y que difícilmente apoyará el empleo y la recuperación económica.
No existe en los planteamientos presupuestarios una evaluación del desempeño, tampoco una evaluación de objetivos y programas. Simplemente la cantidad que se ejerció en 2009 se mantiene en términos reales, al incluirse un incremento general del 4.17%, que es más o menos la cifra esperada de inflación para el año entrante.
No obstante, en la carátula del proyecto de presupuesto se observa que los ramos autónomos –que incluyen a los poderes y órganos diferentes del Ejecutivo Federal—registran un incremento del 10.7% en su numerario, en tanto que los ramos administrativos, esto es, el gobierno federal, subraya una disminución general del 3.13%, que discursivamente le da la posibilidad de golpear a los demás, como lo está haciendo, en el sentido de que los presupuestos se incrementan en tiempos de excepción, en tanto que el gobierno federal se propuso ahorrar unos 25 mil millones de pesos, al pasar los ramos administrativos de 792.5 mil millones de pesos programados en 2009, a 767.7 mil millones en 2010. En donde se repone, por supuesto, es en los ramos administrados: el general y en las entidades sujetas a control presupuestario directo, que es en donde el proyecto de presupuesto considera incrementos por 6.12% y 10.1%, respectivamente.
Para la opinión pública, pareciera deleznable todo lo que tiene que ver con la gestión de los recursos. En este sentido, se ensaña contra el desfile de gobernadores y otros titulares de los ramos autónomos por San Lázaro, en busca de que sus partidas no se vean afectadas. Partiendo del hecho de que no hay evaluación de resultados, es obvio que las asignaciones presupuestarias se gestionan a partir de nuevos proyectos. De ahí el recorrido de los titulares de entidades, algunos municipios, otros poderes y órganos autónomos por los salones del Palacio Legislativo.
En el proyecto de presupuesto, para los gobiernos estatales y municipales se programaron 423 mil millones de pesos en el ramo 33, recursos 6.8% mayores a los de 2009; en tanto que en el ramo 28, participaciones a Estados y municipios, se estimaron 454 mil millones de pesos, cifra 5.45% superior a lo considerado en 2009. Estos incrementos considerados en el proyecto de presupuesto difícilmente podrán sostenerse, dada la reducción en la recaudación participable observable en lo autorizado por la Ley de Ingresos, que hace suponer habrá ajustes, dependiendo del peso específico que se demuestre a lo largo de la negociación presupuestal.
El interés mediático para anatemizar a los gobernadores, se corresponde con la andanada del PAN para atacar y contener a los “señores feudales” del PRI, sobre todo en los estados en que habrá elecciones.
El otro enfoque, es sobre los poderes y órganos autónomos. Por ejemplo, el proyecto de presupuesto para el Senado es de 3,820 millones de pesos, cifra 41.66% superior a la del año pasado y, notoriamente, la mayor cifra de incremento observable en la carátula del Proyecto de Presupuesto de Egresos, lo que hace suponer que el Senado será cuestionado porque a simple vista parece que disfrutaría de un incremento desproporcionado, sin que se informe que la mayor parte del incremento es para la construcción de una sede que evitará el pago de rentas de varios edificios dispersos, con lo que este gasto, de única vez, será compensado en cinco años con los ahorros generados al no pagar más rentas. Porcentualmente, le sigue en incrementos la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con 25.6% más que el año anterior, el Consejo de la Judicatura con el 24.7% y la Auditoría Superior de la Federación con el 19.34% de incremento. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos observa un incremento del 8.45%.
El gobierno federal, por su parte, como ya se mencionó, se ve “blindado” contra posibles críticas por incrementos desproporcionados, pues en promedio propuso una reducción del 3.13% a su gasto administrativo respecto del realizado en 2009, no obstante que todavía incluye los presupuestos considerados para las Secretarías de la Reforma Agraria, Turismo y la Función Pública, unos 8,700 millones de pesos en total. De deducirse estos recursos, la reducción total observable en los ramos administrativos del gobierno federal, sería del 4.26%.
3. Los nocivos subejercicios.
Adosado al problema del gasto, está el de los subejercicios del año corriente de 2009. Un subejercicio es dinero público que se dejó de gastar, dinero que no circuló en la economía, no generó ingreso ni consumo para nadie. Sólo figura en las hojas de balance de las dependencias. En tiempos de crisis y de emergencia económica como los que vivimos, no ejercer el gasto público a plenitud es, verdaderamente, deleznable.
Sólo en los ramos administrativos, esto es, el aparato de la administración pública federal, que, conforme a lo programado, debió ejercer de enero a septiembre del presente año, la cantidad de 592 mil 735 millones de pesos, conforme a las cifras enviadas al Congreso por la SHCP, a septiembre de 2009 se habían ejercido 574 mil 689 millones de pesos (que incluye cuentas por liquidar certificadas y recursos comprometidos), lo que implica un subejercicio de 18 mil 46 millones de pesos (3.04% del total); realizando los ajustes contables que suelen practicarse mediante “acuerdos de ministración”, se pretende reducir el registro del subejercicio a 8,604 millones de pesos (1.45% del total).
No obstante, cabe señalar que para la economía real, el ejercicio presupuestal corresponde sólo al observable en las Cuentas por Liquidar Certificadas, que son los recursos que llegaron al piso de ejecución, por lo que el subejercicio tomando en cuenta sólo el dinero gastado y puesto en piso, es mucho mayor, implica la cantidad de 66,222 millones de pesos durante los primeros nueve meses del año, esto es, el 11.17% del total.
Conforme a este criterio, por cada una de las dependencias, los mayores porcentajes del subejercicio corresponden a las Secretarías de Comunicaciones y Transportes, con 13 mil 628 millones que dejó de gastar (25.9% del total); ¡¡¡otra vez la Secretaría de Salud!!!, en donde en tiempos de la influenza, no se erogaron 10 mil 708 millones (19.32%); Sagarpa, con 8 mil 630 millones no gastados (13.54% del total); Energía, con 5 mil 125 millones guardaditos (15.16% del total); Semarnat, 6 mil 130 millones (18.14% del total) y Seguridad Pública, 2 mil 290 millones (10.87%).
En lo que se refiere a los programas administrados inherentes a las diferentes políticas públicas orientadas a la superación de la pobreza, es notorio que en la información enviada por SHCP al Congreso y publicada en su página electrónica, los programas con mayor subejercicio al cierre del tercer trimestre del año (enero-septiembre 2009), sean los programas insignia del gobierno federal para combatir el impacto de la crisis: el Programa del Seguro Popular administrado por la Secretaría de Salud, observa un subejercicio de 13 mil 304 millones de pesos (9.41%); en Proyectos de Infraestructura Económica de Carreteras Alimentadoras Rurales que corresponde a SCT y, obviamente, generador de empleo temporal, se tiene un subejercicio de 11 mil 263 millones de pesos (44.47% del total); el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, mil 916 millones de pesos de subejercicio (10.46%).
La situación del subejercicio puede ser otro elemento indicador de la manera en que se está proyectando un “boquete fiscal” para el año 2010 de 300 mil millones de pesos, más o menos el 10% del total del presupuesto, cuando en 2009 existe un caudal no gastado de aproximadamente el mismo orden, el 11.17%. Esto explica los márgenes de maniobra de los que siempre dispone SHCP, confesados por el propio titular del ramo, quien ha externado en varias ocasiones que el impacto en la baja de los ingresos públicos suele ser solventado con el manejo de economías, subejercicio y contención de las ministraciones a las unidades ejecutoras del gasto.
Es de subrayar que en tanto no exista un presupuesto que se integre a partir de evaluación de resultados y la subsecuente depuración de programas ociosos o subutilizados, el presupuesto seguirá siendo inercial, arrastrando todas las ineficiencias, falta de transparencia y paradojas que se observan durante su ejercicio.
4. Hacia una Convención Nacional Fiscal.
La propuesta realizada por el PRI en el Senado de la República para convocar a una cumbre fiscal, encontró inmediata recepción en prácticamente todos los grupos, sobre todo porque recoge la inconformidad de todos con el paquete fiscal que fue aprobado, que no convenció a nadie, ni a los promoventes ni a los beneficiarios del mismo.
El gobierno, por supuesto, se acogió al planteamiento para construir una salida a la persistente caída de los ingresos no tributarios, sobre todo los del petróleo. El sector empresarial, porque les permite construir un nuevo puente para pactar con el Estado un nuevo arreglo que incluya racionalidad en el gasto, impuestos competitivos, apoyos a las empresas generadoras de empleo y riqueza, y mejores condiciones de estabilidad y certidumbre. También, para postergar la ruptura, que parece inminente en el horizonte electoral.
Para el PRI, representa la ocasión de reordenar el sistema tributario, pero sin dejar pasar la ocasión de reorganizar el gasto. No podría pensarse una reforma fiscal sólo para seguir gastando igual de mal que hasta ahora. Los presupuestos por programas ya no resultan funcionales en el mundo globalizado, dinámico y volátil. Podrían examinarse sistemas presupuestarios de otros países del mundo, como los del Commonwealth o los países escandinavos, que planean sus presupuestos con mayores horizontes pero con revisiones estrictas año con año del alcance de objetivos y resultados.
El mejor resultado para una cumbre fiscal, puede y debiera ser el de obtener niveles de gasto equiparables a los de los socios comparables de la OCDE, pero con un esquema presupuestario más ágil y flexible, que no transfiera año con año inercias, opacidades e ineficiencias. Tanto la rendición de cuentas como la evaluación de resultados son el referente para gestionar recursos, no como hasta ahora, que el análisis de basa en ver si los porcentajes de incremento solicitados son desproporcionados respecto a lo que piden los demás, o peor aún, si son centralmente determinados.
5. Otros temas para una cumbre fiscal.
En la cumbre fiscal y, debe suponerse, también del gasto, es conveniente analizar el problema de la coordinación fiscal. Tal como está, el actual no es equitativo, y es un sistema centralista. En la Ley de Coordinación Fiscal vigente, los Estados renuncian a la potestad recaudatoria para que la Federación recaude y redistribuya lo recaudado con ciertos criterios, incluida el nivel de pobreza y la compensación a los estados con menor grado de desarrollo.
Sin embargo, en la práctica, pareciera que la Federación es la dueña impasible de los recursos recaudados y de los bienes nacionales como el petróleo, la minería y el agua. De ahí que, en los presupuestos, siempre se observa el rubro de “participaciones federales a estados y municipios” y otros fondos de participación, como si la Federación le diera estos recursos a los Estados y Municipios, como si éstos fueran pignorantes, cuando en realidad los recursos son también de los Estados y Municipios.
En otras Federaciones, o existen potestades claras no competitivas para los Estados y la Federación, como es en Alemania, o como en Estados Unidos, donde los Estados recaudan los impuestos y le participan a la Federación lo que le corresponde. Lo que no parece factible es que siga persistiendo un arreglo federal en el que las entidades de la República generan el 80% del PIB y en ellas reside el 90% de la población, como para que el Gobierno Federal se atribuya más de dos tercios del presupuesto total.
Por último, pudiera no dejarse de lado el problema de la unilateralidad en la elaboración del paquete económico. La iniciativa le corresponde al Ejecutivo Federal, el cual, prácticamente en la soledad del palacio o en la secrecía de SHCP, elabora los proyectos y los envía al Congreso con el mito de que el Ejecutivo propone y el Congreso dispone, cuando en realidad, lo que puede disponer el Congreso es tan sólo confrontar o resolver. Sí o no. En otros países, como Irlanda o el Reino Unido, existen Consejos Económicos vinculados a la oficina del Primer Ministro, con representaciones paritarias de los factores de la producción –empresarios, trabajadores y expertos económicos—que tienen un rol establecido para proponer e influir durante la elaboración de los presupuestos, los cuales luego son asumidos por la oficina del Primer Ministro y propuestos al Parlamento. Lo que debe señalarse es que existe un periodo previo de formación de consenso, si bien la decisión última le corresponde a quien detenta el poder. En Irlanda, por ejemplo, el Consejo Económico está integrado por 9 representantes empresariales, 9 representantes laborales y 9 expertos económicos, coordinados por la oficina del Primer Ministro. Esta institución no es la misma propuesta de un “cuasi-parlamento” como la que figura en la idea de un Consejo Económico y Social de Estado que algunos grupos impulsan en México y que se parece al caso español. Un “cuasi-parlamento” no funciona, se vuelve un catálogo de buenos deseos, cuando de lo que se trata es de tomar decisiones, algunas de ellas dolorosas, como en tiempos de crisis o emergencia económica, pero también de distribuir los beneficios, cuando éstos se presentan, en la forma de pactos de productividad, ingresos y salarios.
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